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农业保险要实现政府保险人和农民良性互动张世


2019年10月16日

【本文摘要】 构建和谐社会,是落实全面建设小康社会和落实以人为本的科学发展观的客观要求。在构建和谐社会的过程中,农业保险发挥着重要作用。  2006中国金融年度人物活动评选

构建和谐社会,是落实全面建设小康社会和落实以人为本的科学发展观的客观要求。在构建和谐社会的过程中,农业保险发挥着重要作用。本文拟从农民的视角着眼,分析农业保险的作用是使农民获取保险利益。但目前农业保险发展不足,影响其作用的发挥。要发挥农业保险在构建和谐社会中的重要作用,政府、保险人和农民都必须有所作为。

农业保险发展不足

影响和谐社会构建

我国农业保险业务自1982年恢复开办以来却日渐萎缩,许多地方甚至停办,2004年以前,国内只有中国人保和中华联合两家产险公司维持开办农业保险。二十多年来,农业保险累计赔付73.9亿元。1985年至2004年农业保险保费共收入80.86亿元,赔款支出共计70.55亿元,由于经营风险高、管理难度大、政策支持不充分,农业保险业务亏损严重。农业保险的盈亏平衡点大约为69%左右,而1985年至2004年间农业保险的简单赔付率平均达87.24%,农业保险长期处于亏损状态。2004年我国农业保险业务共实现保费收入3.77亿元,同比减少0.88亿元,负增长18.86%,仅占财产险业务保费收入的0.35%。证明完全由商业保险公司经营农业保险的模式是失败的。

构建和谐社会,适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求,体现了最广大人民群众的根本利益和共同愿望。解决“三农”问题与构建和谐社会有十分密切的联系。农业保险作为风险转移的一种经济手段,在保障农业再生产的顺利进行,推动农业的可持续发展方面可以发挥重要作用。2004年至2006年,中共中央、国务院连续三年在1号文件中指出要“稳步推进政策性农业保险试点工作,加快发展多种形式、多种渠道的农业保险” 。农业保险发展不足,农民在农业生产中的纯粹风险得不到有效转移,农民不能够获得保险利益,会挫伤农民发展农业生产的积极性,进而影响到“三农”问题的解决。

农业保险在构建和谐社会中的发展策略

要发挥农业保险在构建和谐社会中的重要作用,必须要建立可持续发展的农业保险制度模式,其发展策略是实现政府、保险人和农民的良性互动。

1、政府“补足”农民利益,激励农民的保险需求

一方面,农民在农业保险中获得的补偿金额既不能超过保险金额,也不能超过保险标的实际损失价值。而且要获得保险补偿,要付出的成本一般在2%至15%之间,高出家庭财产保险、企业财产保险损失率十几倍甚至几十倍。另一方面,农民获得的保险利益具有正的外部性。在没有政府补贴的情况下,农业保险的正外部性会产生两种结果:一是在同样价格条件下,社会期望的最佳供应量多于生产者的最佳供应量。如果按照商业保险公司的最佳供应量进行生产,就必然产生农业保险供应的不足,最终必然导致效率损失;如果按照社会期望的最佳供应量提供农业保险,商业保险公司的经营必然亏损,最终导致业务萎缩或者商业保险公司退出农业保险领域。另外,由于农业保险本身的高风险,商业保险公司或者农业互助保险社不具有足够的偿付能力;农业保险存在严重的信息不对称等等,使得政府必须参与。政府参与的目的就是补贴上述的外部成本。具体方法包括:

实行一部分法定保险,创造基本农业保险需求。在农业保险需求方面,在农业保险发展的初期应积极拓宽渠道帮助农民参保。实行一部分法定保险,可以有效地防范道德风险和逆选择,而且也可以避免防灾等方面的“搭便车”行为,减少对非投保者的外部效应,并增加和壮大保险基金规模。不少国家通过立法的形式实现强制创造保险需求。比如美国1994年通过的《农业保险修正案》中明确规定,不参加政府农作物保险计划的农民不能获得政府其他福利计划,如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等;必须购买巨灾保险,然后才能追加购买其他的保险。我国可借鉴日本的做法,对种植业、养殖业实行法定保险,对其他险种则采取自愿方式。日本颁布了《农业灾害补偿法》,对水稻、早稻、麦类等农作物的多种风险和蚕茧、牛、马、猪等大牲畜实行法定保险,对其它农作物和牲畜实行自愿保险。以上的经验值得我们借鉴。

给投保农民一定比例的保费补贴。在国外,发达国家的农业保险是一种国家财政高度补贴型的保险制度。它的主要目标大致有:保护农业生产者的生活水平,稳定农户的收入;稳定国内外农产品价格;减轻高速发展的经济对农业发展造成的负面影响;维护农村社区稳定,保护农产品的竞争力。由于农民保险利益的正的外部性,完全由农民来负担保险费不合理,政府必须对外部成本进行一部分补贴。在实践中,政府可以将粮食风险基金、农业生产性补贴、农产品出口补贴等一部分直接补贴作为对农民的保费补贴,可有效放大补贴功效。

巨灾发生时为农民提供大额保险赔付服务。农业自然灾害是农业生产面临的主要风险。洪水、台风、干旱等自然灾害时间和空间高度相关,往往波及面广,损失额大,不符合理想的可保风险条件,是商业保险公司难以承受的风险。政府要逐步建立巨灾风险分散体系,在巨灾发生时为农民提供大额保险赔付服务,建立政策性的农业再保险公司以分散保险人的风险。

调动地方政府积极性,因地制宜激励农民保险需求。农业保险不是任何一个机构能够独立承担的事业,农业保险的发展要因地制宜,循序渐进。地方政府应充分发挥在农业保险中的主体作用,强化某些农业保险业务的政策性,有效整合各种支农政策资源。各地政府可根据自己的财力条件来制定保费补贴水平,在政府财力雄厚的地区,可以采取地方政府与商业保险公司联合经营农业保险的模式。

基于农业保险的特殊性,政府的扶持是必不可少的。目前采取的主要措施是给予保险人一定税收优惠和给予农民一定财政补贴,其他方面的政策支持还几乎是一片空白。

2、保险人增加有效供给,切实保障农民补偿利益和预期利益

这里的保险人,指的是商业保险公司。国内对于农业保险经营模式的研究,有刘京生为代表在自主经营模式、共保型经营模式、分担型经营模式、代办型经营模式、扶持型经营等五种模式的基础上提出的相互合作型经营模式。还有以庹国柱、王国军为代表提出政府主办下的政府经营模式,政府支持下的合作社经营模式,政府支持下的相互保险公司经营模式和政府主导下的商业保险公司经营模式,以及李军提出的建立相互保险公司模式和成立国家农业保险公司,政府进行宏观管理和再保险,由商业保险公司与政府签订合同具体经办。实践中,黑龙江、吉林、上海等9个省、自治区、直辖市的农业保险试点工作已全面启动,积极探索农业保险的组织经营形式。目前大致包括政府代办业务的商业保险公司、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、地方财政兜底的政策性农业保险公司、外资保险公司等五种经营主体。保险人对农业保险的经营模式和组织形式进行了大胆探索,积累了一定经验。以下是国内保险人提供的几个试点模式,可以资借鉴。

财政补贴,“以险养险”模式。上海安信保险公司采取政府财政补贴推动、商业化运作、以险养险的经营模式。这家公司主要经营农村种植业和养殖业保险,此外还可以经营涉农财产保险和责任保险、农村居民短期人身意外伤害保险和健康保险等。保监会要求其种植、养殖业保险的保费收入比例占公司全部保费收入的比例不得低于60%。所谓“以险养险”,即通过其他有效益的险种的收益来补贴种植业和养殖业保险可能产生的亏损,以此促进保险公司的可持续发展。上海市的实践是一个积极的和正面的范例,目前该市列入补贴费用的农业险险种有9大类,2003年,上海还将农业险补贴列入公共财政体系,市区两级财政每年补贴达1000万元,约占上海农业险、农村建房险总保费的25%,其基层销售网络也是依托政府的网络进行构建。因此,这种模式对于其他地区的借鉴性不强。

引进外资,混业经营模式。法国安盟保险公司将中国的农业保险外延扩大为农村保险,既经营狭义的农业保险--种植业和养殖业保险,也经营有关农业经营活动的财产保险、责任保险和人身保险。其中,将农业巨灾风险剔除在外。通过“财寿合一,肥瘦平衡”的理念,相互调剂余缺,使得保险公司不致亏损,又能使农民负担得起保费。这种经营模式不符合《保险法》规定的产寿险分业经营的原则,而且目前经营处于亏损状态。

相互保险,互利互济模式 。黑龙江阳光保险公司公司建立在黑龙江农垦系统已试办了十余年的相互制农业保险的基础上,并将之制度化、规范化。相互保险以提高投保人经济利益为宗旨,避免了股份制保险公司投保人和股东利益冲突的状况。另外,相互保险道德风险较少,经营灵活,成本较低,在费率制定上有较大的灵活性,能够根据实际情况调整以应对风险。其缺点是绝大多数相互保险公司因为利用资本市场能力有限,规模都偏小,急需政府的政策支持。而我国《保险法》目前对这种组织形式也没有任何规定。

政府推动,商业保险共保模式。浙江多家商业保险公司联合组成“共保体”,以承保份额最大的中国人保浙江分公司为“首席承保人”、11 家财产险公司组成“共保体”。“共保体”根据巨灾风险状况和商业保险公司的承受能力, 通过调整赔付方式从而实行有限责任赔付,最高能承担农业保险保费5倍的赔付责任。依照试点方案, 赔款按总额超过保费2-3 倍的部分,“共保体”和政府将按 1:1的比例承担赔偿责任;3倍以上则以1:2比例分担,浙江省政府安排1000 万元资金作为财政配套。

以上对农业保险的模式的探索无疑对中国农业保险的发展是有益的,但这些分散的、缺少风险基金的组织无法满足农业保险的需要,其矛盾性表现在:现行的保险组织体系无法充分调动政府、保险人、被保险人三者的积极性,作为农业保险的主体,其主体作用尚未充分体现。中国农业保险目前面临着供给和有效需求的双重制约:一方面,农民收入有限,保险有需求,但购买力低;另一方面,农业保险市场潜力巨大,保险人希望加快发展,但风险大、成本高,承保能力不足。考虑这些制约条件,目前农业保险的经营模式还是过渡性的,今后采用的模式宜向合作制靠拢,譬如保险合作社,通过利益的纽带将保险当事人捆绑在一起,充分考虑地广人多的外部发展环境,从而有效地解决道德风险和逆选择问题。

3、农民努力争取保险利益

作为农业保险的一方主体,农民应该承担义务并获取经济利益,在建立农业保险制度中做出理性选择。

加强保险意识,分摊保险成本,获得保险利益。农业保险能够给农民带来补偿利益、预期利益,政府正在实施各项政策,补贴农民的外部成本。保险人在政府的积极引导下,将会有效增加保险供给。因此,农民投保农业保险,运用保险机制转移农业风险将是大势所趋。投保农民是农业保险的直接参与者和受益者,应根据农业保险的费率缴纳保费,组成保险基金的基本部分。同时,寻找途径向外部分摊保险成本,从而使保险义务与权利更加匹配。途径主要有两个:一个是由政府补贴农民一部分保费,另一个则是农民将一部分保险费通过市场价格转嫁给消费者。农产品的需求弹性较小,农业保险费用的一部分可以通过农产品价格转移。农民先缴纳全部保费,然后通过提高农产品价格,将一部分保费转移出去。

发展农村专业合作组织,降低保险成本,维护农民利益。党的十六届三中全会决定指出:“农村集体经济组织要推进制度创新,增强服务功能。支持农民按照自愿、民主的原则,发展多种形式的农村专业合作组织。” 在有条件的地方,组织农业合作社,把分散的农户集中起来,直接开展对农户的服务,是农业社会化服务体系中不可取代的重要组成部分,是维系农业产业化链条各环节得以稳固相联并延伸的生命线。农业合作社主要分为三种基本模式:第一种是以能人为核心,联络若干专业农户,每户投资入股,组成紧密型的股份合作制服务经营组织;第二种是以有一定规模和影响的大中型企业为龙头,按自愿互利原则,组成一个集生产、加工、销售于一体的联合体;第三种是以原乡镇农业技术推广机构为载体,组建为农户生产提供产前、产中和产后服务为主的经济组织。在农业产业化经营中,其组织功能作用十分明显。组织专业合作社取代单个的农户投保保险,可增强与保险人谈判能力,切实维护农民利益。另外,作为团体保险投保也可降低保险成本。目前上海市农村专业合作社中,农业保险投保率已近40%。

建立保险合作社,降低道德风险和心理风险,节约保险成本。同目前的保险股份有限公司、相互保险公司等组织形式相比,保险合作社是保险发展史上更原始的组织形式,是一种非盈利的保险人。保险合作社由社员共同出资入股设立,被保险人只能是社员。社员对保险合作社的权力以其认购的股金为限。保险关系的建立必须以社员为条件,但社员却不一定必须建立保险关系。保险关系的消灭既不影响社员关系的存在,也不丧失社员身份。

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